0 引言
《中共中央 国务院关于构建数据基础制度更好发挥数据要素作用的意见》（简称“数据二十条”）将数据分为公共数据、企业数据、个人数据三类，分别进行相应的讨论和规定。“数据二十条”要求针对公共数据建立确权授权机制、全流程合规与监管体系以及价值收益分享方式等，可见公共数据的重要性正在迅速提升。公共数据要素蕴藏巨大的经济和社会价值，通过公共数据的开发利用，一方面深入推进政府职能转变与数字政府建设，另一方面也是数字经济发展的必然要求。
公共数据因其产生过程、管理方式、内容特点等区别于其他数据类型，相较而言权属结构更为明晰，最有可能通过确权授权及运营、经营实现流通，是数据要素市场培育的关键突破口。为促进产业结构优化，促进经济高质量发展，笔者认为有必要加快解决公共数据开发利用中的各类瓶颈问题，以公共数据价值的充分挖掘与释放，带动全社会数据价值释放。
1 我国公共数据授权运营发展状况
当前，国内各地区、各行业积极探索公共数据开发利用，在体制机制、政策法规、资源供给、场景应用、安全保障等方面均取得一定成果，但也普遍存在供给不充分、行为不规范、应用挖掘不深入等现象，阻碍了公共数据价值的充分挖掘与释放。
1.1 公共数据授权运营的沿革发展
早在2020年前后，已有部分地区引入企业主体开展公共数据的社会化利用，例如北京市以建设金融数据专区的形式授权北京金控集团进行公共数据的运营开发。2021年3月，《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》提出探索将公共数据服务纳入公共服务体系，首次明确要“开展政府数据授权运营试点”，鼓励第三方深化对公共数据的挖掘利用。此后，上海、浙江等地先后将“公共数据授权运营”写入地方法律文件，海南、广东、四川等地也各自开展了授权运营探索，在整体运行逻辑基本一致的基础上探索了各具特色的政企合作运营模式。此外，人力资源和社会保障部、中国民用航空局等垂直管理的行业主管部门也开展了以行业为单位的公共数据授权运营探索，形成了电子社保卡、航旅纵横等公共数据产品及相关服务，为公共数据要素的价值释放提供新的思路。
1.2 公共数据授权运营面临的挑战
当前，公共数据授权运营是公共数据领域中亟待发展又亟需规范的关键性模块。一方面，因为授权运营是大量高价值、高敏感的公共数据开发利用的核心路径，亟待进一步规模化发展。笔者认为，公共数据开发利用的两种模式分别为开放和授权运营，其中开放即通过官方渠道无条件面向全社会无差别开放公共数据，而其他不适宜直接无条件开放的公共数据则需要通过用途与场景的申报，由主管部门基于对应用方资质与应用需求的审查，有条件地授权社会主体对公共数据进行运营开发形成产品或服务对外提供。另一方面，因为当前授权运营尚未形成统一的机制，规范性与正当性仍存疑，亟待通过政策法规明确规定。各地都是初次进行公共数据授权运营探索，既没有中央上位文件或现行政策法规为依据，也没有大量体系化的经验可供参考，流程中可能存在安全、合规等问题未能及时得到解决。
2 公共数据开发利用基础制度建设方向
“数据二十条”提出了针对公共数据的分类分级确权授权使用、全流程合规监管、价值收益分享等要求，新趋势为公共数据授权运营带来了新机遇，同时也意味着全新挑战。
2.1 公共数据确权授权
面向数据要素作用的整体发挥，“数据二十条”高度重视公共数据要素价值的释放。针对数据流通中的权属难题，提出进行分类分级确权授权，要求建立数据资源持有权、数据加工使用权、数据产品经营权“三权分置”的产权运行机制。对于公共数据开发利用此前争论不休的所有权问题，“数据二十条”提供了一种较为合理的解决思路，通过“三权分置”的权属设计有效推进了公共数据进入要素市场流通的进程。在此背景下，可以尝试明确公共数据资源持有权归属于因履职或提供公共服务而收集、产生数据的部门，公共数据授权运营则由公共数据资源持有方将数据加工使用权及数据产品经营权授予经过合法合规方式筛选出来的具备相应技术能力的社会主体。
通过公共数据的确权授权，公共数据要素将具备更明确的流通范式，也为基于要素流通的价值流转与分享提供了正当性与合理性。但与此同时，“三权分置”设计还处在倡导与探索阶段，需要通过法律法规明确其效力，并且公共数据确权授权机制的建立也仍然面临赋权方式不明确、权属界定不清晰等问题，后续如何根据“三权分置”设计进行相应的权属登记、变更与交易等流程机制也是一大挑战。
2.2 公共数据收益分享
“数据二十条”明确提出要探索建立公共数据资源开放收益合理分享机制，同时提到了“推动用于数字化发展的公共数据按政府指导定价有偿使用”。“数据二十条”为公共数据合理地有偿使用“开绿灯”，明确将各地方数据统筹管理部门与运营机构从“公共数据能否收费”的争议束缚中解放出来，为公共数据的增值化开发利用奠定了基础[6]。从发展现状存在的动力不足问题来看，一方面，允许公共数据增值开发及超额收益分配对公共数据的源头供给方形成反哺作用，为数据源部门、数据统筹推进部门等提供动力与激励；另一方面，认可开发利用全流程各参与方按贡献参与分配，也进一步明确了数据作为生产要素的地位，全面调动社会主体的参与积极性，以实现公共数据价值的充分挖掘与释放。
但与此同时，公共数据及其产品与服务的估值定价仍缺少清晰的规则，各地的公共数据在开发利用实践中，数据源部门参与价值分享也并未形成确定的模式，还需要尽快完善相应的实施细则以确保对公共数据的源头供给与开发利用形成有效的促进作用。
2.3 政府的引领与参与
“数据二十条”充分强调了数据要素市场培育中政府的引领者和参与者双重角色，明确政府在数据要素流通各环节的重要责任与关键作用。在公共数据领域，政府的作用将体现得最为明显。
（1）作为引领者，各级政府可从完善市场规则体系入手，充分盘活公共数据资源，优化数据要素配置。首先，建设针对公共数据的价值评估体系，基于应用场景进行价值评估，以支撑贡献评价，引导推进建立更合理的收益分配机制，促进市场公平竞争与合作。其次，全面细化公共数据相关产品、服务、流程等的标准化，在统一的监管范围内充分激活供需两端，促进公共数据的应用场景挖掘，以需求侧强化反向带动供给侧发展。2023年3月7日，《国务院机构改革方案》提出，组建国家数据局负责协调推进数据基础制度建设，统筹数据资源整合共享和开发利用，政府角色在公共数据开发利用中的主导作用将进一步强化。
（2）作为参与者，政府是参与数据要素配置的供给方，将着力提升公共数据资源的供给能力。在厘清公共数据内涵与外延、开放与开发利用的区别、公共数据管理权益划分等相关概念的基础上，不断健全公共数据开发利用的监管体系，明确监管职责划分，落实各环节监管执行，实现全流程监管覆盖。与此同时，探索更有效的动力机制，以激励各类市场主体促进形成多元协同共创的生态体系。
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